?从“三步走”战略构想到“十四五”规划落地，中国改革开放四十多年实践验证了一个治国理政的硬道理：国家战略的生命力在于规划的衔接精度与落实硬度

  文 | 刘保奎

  国家战略规划体系是推进中国式现代化的重要依托，是实现民族复兴和强国建设的作战图。而实践中，还存在政策工具对战略目标支撑不足，专项规划同总体规划衔接不够等“规划孤岛”现象，不仅造成资源闲置与内耗，更减弱了国家战略意图的穿透力和执行力。

  当前，面对严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展任务，迫切需要发挥好国家战略规划体系的引领和指导作用，进一步完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，为高质量发展保驾护航。

天津自由贸易试验区中心商务片区的楼宇（2025 年 5 月 14 日摄） 孙凡越摄 / 本刊

  健全国家战略深度融合推进机制

  破解“蓝图悬置”“各自为政”的难题，关键在于构建‌科学合理的战略方案生成机制、权责闭环的高效实施机制、深度协同的融合推进机制、有力统筹的宏观引导机制‌“四位一体”的国家战略运行体系。

  ——构建国家战略制定和实施机制。

  国家战略的科学制定和有效实施是实现战略效果的基础前提和重要保障。

  科学提出战略目标。当前和今后一个时期我国确定国家战略应紧紧围绕中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业这一中心任务，更好预见未来，引领未来。具体领域的战略也应围绕中心任务，确保把中国式现代化宏伟蓝图变成美好现实。

  讲求科学方法。编制好战略和规划，一个重要前提就是深入基层、走好群众路线，深入开展调查研究，把基本情况摸清楚，同时应通过制度化、规范化、程序化安排，让包括党政部门、专家学者、企业、社会组织、公众在内的多元主体有序参与议题设置、目标设定、方案设计等各阶段各环节，就发展环境、发展目标、战略思路、关键问题、重点任务等提供意见和建议，在汲取各方智慧的同时增进各界对战略和规划的理解。

  健全战略实施机制。制定出一个好战略，只是第一步，关键还在于落实。需构建科学合理、权责清晰的战略实施机制，明确任务分工和实施责任，不断完善战略实施动态监测、政策保障、监督考核、评估调整机制。

  ——加强国家重大战略深度融合。

  加强国家重大战略深度融合是实现国家战略目标的内在要求。党的十八大以来，我国提出一系列国家战略，虽然各有侧重，但都是围绕中华民族伟大复兴这个总目标的。促进战略融合，有助于各种战略资源进行系统组合和优化配置。

  比如，党的二十届三中全会提出推进教育科技人才一体化发展，这让三者能够相互助力，有效促进科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的深入实施，我国科技创新能力加快提升。

  以上都很好地体现了战略融合理念，下一步还应全面对标基本实现社会主义现代化要求，在扩大内需、科技创新、城乡融合发展、绿色转型、人口发展等领域，通过强化战略融合破解卡点堵点，实现强国目标。

  ——增强国家战略宏观引导、统筹协调功能。

  当前，世界百年未有之大变局加速演进、新一轮科技革命和产业变革深入发展、国内改革发展进入攻坚期和深水区。在此背景下，仅凭单一领域、单一区域的局部行动，已难以适应系统性、全局性的战略任务，必须强化顶层设计的引领力和跨主体协同的执行力，确保国家战略高效实施、落地见效。

  一是坚持系统思维，强化战略引领。战略的生命力在于科学性、前瞻性。应以系统思维做好顶层设计，把握好发展的阶段性特征和主要矛盾，增强战略的前瞻性、全局性、稳定性，明确战略方向、目标任务和实施路径，坚决避免长期目标短期化，系统目标碎片化，防止把持久战打成突击战。健全“战略—规划—政策”传导机制，把国家总体战略细化为专项部署、区域举措，通过精准的政策工具和有效的资源配置，引导各方面力量向战略目标聚焦，增强战略引领发展能力。

  二是强化横向协同，形成整体合力。破解“条块分割”“各自为政”的体制机制障碍，是增强战略统筹协调效能的关键。健全跨部门战略协同机制，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，打好政策“组合拳”，防止政策冲突和效力低，确保同向发力、形成合力。应加强跨区域发展统筹，坚持全国一盘棋的思路，打破“一亩三分地”的思维定式，引导各地立足比较优势错位发展，促进区域战略联动融合，坚决避免同质化竞争和“内卷式”发展。

  三是完善制度保障，提升实施效能。制度是管根本、管长远的，通过不断完善制度保障，让国家战略的宏观引导更具精准性、穿透力和执行力。应健全政策全流程协同机制，从政策制定、执行到评估，再到根据形势变化动态调整，每个环节都必须贯穿战略导向。强化监督考核，科学设置考核指标，强化考核结果运用。

  健全国家战略规划衔接落实机制

  从“三步走”战略构想到“十四五”规划落地，中国用将近四十年实践验证了：国家战略的生命力在于规划的衔接精度与落实硬度。

  ——强化国家发展规划和国家战略的有机衔接。

  实施战略是一个过程，具有长期性、复杂性、艰巨性，需要对不断变化的环境及时作出响应和调整，以占据主动和先机。这就需要在确定战略后，进一步制定近期或中期发展规划，将各部门、各地方的阶段性发展目标、发展任务、工作重点纳入国家发展全局予以考虑和安排，从而确保将长期的国家战略层层落地。

  目前正在编制“十五五”规划，应把基本实现社会主义现代化的任务在“十五五”时期予以落实，同时与当前规划和之后的规划紧密衔接。

  ——发挥国家发展规划战略导向作用。

  这种导向性体现在三个方面：一是通过主题主线来引导方向，如“十四五”规划提出以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，各领域各环节都将主题主线贯穿其中，确保不偏向、不走样。

  二是通过战略任务来引导重点，国家发展规划确定的重大任务是规划期内需要解决的突出问题，也是工作的发力点，例如“十四五”规划中提出构建新发展格局、科技自立自强、促进区域协调发展、积极应对人口老龄化等重点任务。

  三是通过牵引重大工程项目布局来落实规划任务，以标志性工程为抓手，引导要素配置，实现“资金跟着项目走、项目跟着规划走”。如“十四五”规划提出了102项重大工程，对落实“十四五”重点任务提供了重要支撑。

  ——健全战略规划推进落实机制。

  规划的关键在于实施，必须构建闭环管理的制度体系，确保各项部署落地见效。

  一是细化实施路径，需要将战略规划目标任务分解为可操作的行动计划、实施方案，层层推动来落实，明确时间表、路线图、责任人，防止责任虚化、任务空转。

  二是坚持试点先行、典型引路，鼓励地方和部门结合实际探索创新，及时总结推广可复制的经验做法，以点上突破带动面上提升。

  三是依托大数据监测平台动态跟踪进展，引入第三方机构开展实施评估，对偏离目标的及时纠偏调整，对实施不佳的要找到堵点原因，真正让规划成为经济行为的引导和约束，确保一张蓝图绘到底。

  健全政策统筹协调机制

  在推进高质量发展的进程中，必须健全政策统筹协调机制，让财政、货币、产业等政策协同发力。

  ——增强宏观政策取向一致性。围绕国家战略和发展规划实施，打破政策评估的领域界限与部门壁垒，将经济政策与非经济政策纳入统一评估框架，对于新出台的政策，综合评估对经济发展、稳定预期、就业民生等方面的影响，重点审查是否契合国家战略导向、是否与发展规划相衔接、是否存在互相掣肘的矛盾点，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，审慎出台收缩性、抑制性举措，从而增强政策制定和执行全过程与宏观政策取向的一致性，最大程度提升宏观调控的整体效果。

  ——强化发展规划对专项规划的牵引。这是确保规划体系上下贯通、形成合力的关键。发展规划作为统领全局的“总纲”，明确了一定时期内国家发展的战略方向、核心目标和重点任务，专项规划必须以此为根本遵循，避免“各吹各的号、各唱各的调”。完善专项规划体系，聚焦具体领域重大问题，健全专项规划题目生成机制，提升专项规划编制水平。加强发展规划对专项规划的牵引，以专项规划为抓手，推动发展规划任务细化落实。强化空间规划对发展规划的基础支撑作用，对发展规划确定的重大战略任务落地实施提供保障，定期根据发展规划开展空间规划调整。

  ——推动各类政策协同发力。这是提高战略和规划政策实施效果的关键。加强政策工具创新融合，让投资、消费、就业等政策相互呼应，环保、能耗、价格等政策形成合力，统筹把握政策出台的时机、力度、节奏，确保各类政策协同发力。比如，在推动科技创新战略时，需要通过财政政策加大研发投入，也依赖金融政策提供融资支持，并借助产业政策引导资源集聚，形成“财政撬动、金融跟进、产业配套”的政策组合。

  ——加强政策传导与执行。战略和规划的配套政策好不好，很大程度上取决于基层如何不折不扣、创造性落地实施，因此必须打通“上热中温下冷”的传导梗阻。应加强对政策的解读培训，让各地区、各部门准确把握政策意图、执行标准和配套措施，避免因理解偏差导致执行走样。强化“年度国民经济和社会发展计划草案”同“国民经济和社会发展五年规划”的衔接，将发展规划目标任务合理分解到每年的政府工作中。健全政策实施的反馈机制，及时收集吸纳基层困难问题并予以调整完善，通过上下联动、左右协同，让政策红利顺畅传导到经营主体和社会层面，最大限度调动各方面积极性和创造性。□ （作者为国家发展改革委国土开发与地区经济研究所区域合作室主任、研究员）